林地能否作为设施农用地

作者：戴小巍 钟瑜

来源：检察日报

【案情介绍】

2018年5月至12月间，湖北省武穴市梅川镇的查某某在未办理任何用地手续的情况下，擅自在梅川镇某村的凹上山林地上修路、建养殖场。经鉴定，查某某修路、建养殖场违法占用林地面积共计353平方米，地类为乔木林地。2019年3月，武穴市林业局（机构改革后为自然资源和规划局）责令查某某在2019年12月前把擅自改变用途的林地恢复原状，并处非法改变林地用途每平方米10元罚款，共计3530元。该行政处罚决定作出后，查某某于当日缴纳了3530元罚款，但截至2020年4月，其仍在该处进行养殖活动，未将擅自改变用途的林地恢复原状。武穴市自然资源和规划局亦未再依法督促其履行行政处罚决定，被破坏的林地仍未得到恢复。

为督促武穴市自然资源和规划局依法履行职责，实现保护林地、维护国家与社会公共利益的目的，武穴市检察院于2020年4月依法向武穴市自然资源和规划局发出诉前检察建议，督促其继续依法履行职责。2020年6月18日，武穴市自然资源和规划局对该检察建议作出回复，认为涉案林地涉及设施农用地，未继续责令违法人查某某恢复原状是基于国家对设施农用地政策的调整，因此不宜强制执行行政处罚决定。

武穴市检察院认为，根据《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等文件要求，所谓设施农用地包括生产设施用地和附属设施用地，是指在农业项目区域内直接用于农产品生产或者直接辅助农产品生产的设施用地。以上文件主要针对农用地中的耕地和基本农田而言，是指在生产过程中可以占用少量耕地和有条件使用永久基本农田用于农业生产，并未对林地作出明确规定。从法无授权即禁止角度来看，在未明确是否可以直接占用林地发展设施农业之前，不宜对其内容进行扩大解释。

10月23日，武穴市检察院向法院提起行政公益诉讼，12月3日法院开庭审理此案。庭审中，检察机关就涉案林地是否属于设施农用地这一焦点问题，从设施农用地的相关文件规定、林业部门前后认定的事实、行政机关职能衔接、用地手续办理等四个方面充分阐述意见，并得到法庭采纳。法院在综合双方举证、质证和法庭辩论意见后，作出判决，责令被告武穴市自然资源和规划局在判决生效后两个月内对涉案林地的保护和修复继续履行监督检查法定职责。

（本报记者戴小巍 通讯员钟瑜）

【评析】

林地资源能够维护生态、调节气候、优化环境，在维护与保持公共环境方面具有举足轻重的作用。国家推出设施农用地政策的初衷，是为了使用地管理制度适应农业现代化水平不断提升、设施农业生产日益增多、用地面临新情况新需求的现状。自然资源主管部门在执法过程中发现违法占用林地行为而作出行政处罚的，应从维护国家和社会公共利益的角度出发，督促违法行为人履行恢复被损林地的义务。武穴市检察院发挥公益诉讼的法律监督作用，一方面通过诉前检察建议程序督促自然资源主管部门依法履职，另一方面积极跟进监督，根据自然资源行政主管部门反馈意见，研究设施农用地的认定条件，在确定涉案林地不属于设施农用地后，果断提起诉讼，从实现案件政治效果、法律效果和社会效果有机统一的角度出发，坚持生态修复司法理念，督促行政机关依法履职修复毁损林地，共同维护国家利益和社会公共利益，对于办理类似案例具有一定的借鉴意义。

（点评人：湖北省黄冈市检察院检察官 肖兰芳）