种植养殖项目绩效目标(【经典】由肉牛养殖保险补贴浅析农业补贴政策现状及未来发展建议)

一、“乡村振兴”背景下农村补贴逐步提高

作为农业大国，畜牧业一直是我国经济社会的重要支柱产业，在保障城乡食品价格稳定、促进农民增收方面发挥了至关重要的作用，是增加农民收入的主要来源之一。

随着近年来畜牧业发展的内外部环境发生深刻变化，畜牧业已经成为实施乡村振兴战略的重要抓手和农牧民增收的有效途径：一方面畜牧业受耕地制约小，不仅可以充分利用各种非耕地，同时能够借用饲料等大量外部资源，创造出成倍于自有耕地承载力的产值和效益，是农业生产发展的重要增长极；另一方面畜牧业还是承工启农的轴心产业，能够上承畜产品加工，下连饲料加工、种植业，可以使农副产品层层转化增值，是促进农业结构优化、产业升级的关键环节。目前，我国已从传统畜牧业向现代畜牧业转型，进入规模化发展阶段，并尝试从“大国”向“强国”转变，加快畜牧业的标准化与规模化。

图 1 2016—2020年牲畜养殖情况（单位：万头）

但与此同时我国畜牧业发展也面临资源和市场的双重约束、发展经济与保护环境的双重压力、国内外市场的双重挑战，需实现增加农牧民收入和保障畜产品供给的双重目标，可以说是发展机遇和挑战并存的时代。为此，我国财政部、农业农村部相继发布了一系列的农业发展帮扶政策，建立以粮食生产发展、耕地保护与质量提升、种业创新发展、畜牧业健康发展、农业全产业链提升、新型经营主体培育、农业资源保护利用、农业防灾减灾、农村人居环境整治九个大类为框架的农业补贴政策体系。其中针对养殖业建立了以购买畜良种补贴类政策，草原生态保护补助奖励政策以及针对增值税抵扣、免征印花税代表的农资综合补贴政策。

表1：农业政策汇总表

除此之外，财政部、农业农村部、人民银行、银保监会等机构相继发布了支持农业金融服务的政策文件，引导金融业持续在县域富农产业、常态化帮扶、粮食稳产保供等方面发挥作用。不同区域和层级的地方政府在贯彻畜牧业“供给侧结构性调整，推进畜牧业现代化，构建粮草兼顾、农牧业结合、生态循环、绿色发展的养殖体系”这一整体方针的同时，也结合自身资源禀赋和发展方向，采取了一系列积极措施。

表2：财政金融政策汇总表

二、补贴政策执行存在难题

在此背景下，我司接受北方某城市邀请作为“肉牛养殖保险财政补贴绩效考核项目”的第三方咨询单位，协助业主对其推行的肉牛养殖保险试点工作的执行、落实等情况进行绩效考评。我司采用多种调查方法，对涉及资金管理的财政局、涉及项目落实监督的农牧局、负责实际承保业务的保险机构以及投保的养殖户进行了调研并聘请专家组召开评审会对调查结果进行评审。最终绩效评价项目得分等级为良。

通过调研发现，惠农补贴政策对推动农业发展发挥了有效作用，但政策在资金落实、政府财政支出压力以及金融服务配套等方面仍存在一些问题，导致实施现状与预期效果出入较大：

一是地方财政支出压力大，资金难以落实到位。我国东北部以及西部地区城市普遍自身造血功能不足，财政支出主要依靠转移支付等手段，本级财政收入能力有限。在中央以及省级政府补贴资金超过50%前提下，市、县两级政府匹配剩余补贴财政支出压力仍然较大，造成资金拨付延期或地方配套资金难以落实到位。

二是补贴政策调整周期滞后。养殖业、种植业存在很强的周期性，牛羊等牲畜以及种植产物价格受到自然风险和市场波动影响明显，但相应补贴政策难以根据实际情况及时动态调整，出现赔付金额超出承保牲畜本身价值或政策赔付金额吸引力不足等情况，政策合理性有待提高。

三是金融配套服务政策落实不到位。地方政府希望能够通过补贴政策引导金融服务进入传统畜牧业，制定了一系列的金融配套服务政策及目标。然而，该目标脱离产业发展现状，不符合养殖户实际需要，且远超地区金融系统服务能力。同时无法解决畜牧业小微企业、个体户为主，银行给予的授信额度低、门槛高、融资难的问题。究其原因发现是在制定政策初期缺乏充分的市场调研和规划指导，导致政策执行不利。

四是政策辐射能力不足，无法带动产业结构调整和产业升级。畜牧业属于免税行业，对地方政府的财政贡献极低。政府如果仅着力于为养殖户提供大量的补贴，能够降低养殖户风险，推动养殖规模增大。但不能带动加工业等产业发展，无法提高政府财政收入。长此以往政策不能为自身造血，难以实现可持续发展。

总体来看，核心问题还是当前财政政策、补贴政策以及金融政策之间适配性不足，协同效果不及预期。

三、政策执行仍需优化

我司在绩效评价中发现的问题在全国普遍存在，以地方政府财政资金压力为例。2007-2020年全国GDP由27.01万亿增长至101.36万亿翻了3.75倍，农业支出占比基本保持不变，但农业保险补贴金额由40.6亿元增长至603.5亿元翻了14.86倍。中央政府支付的补贴比例整体呈下降趋势，地方政府承担的比重在增加，这种压力对于许多财政收入较低的市县尤为明显。地方财政补贴的压力导致农业补贴政策的内驱力不足，从而进一步影响到农业政策的实际效果。

图2 2007-2020年我国中央及地方政府农业保险补贴金额合计情况

图3：2007-2020年我国中央政府农业保险补贴金额

图4：2007-2020年我国地方政府农业保险补贴金额

图5：中央补贴资金与地方政府补贴资金比例图

除此之外，金融政策的滞后性以及不适配性，也使得惠农补贴政策有些势单力薄。配套的金融服务仅设有笼统的指标，没有真正考虑用户需求和实际情况，最终难以协同补贴政策形成真正助力农业发展的“组合拳”。

农业补贴政策设立之初就是为了保证粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收益。以应对我国农业基础资源紧张现状，推进农业现代化，最终实现可持续、高质量发展。通过补贴加大农业科技和技术投入，提高资源使用效率也是保证我国农业经济可持续发展的必然选择。

但补贴落实过程中跨越政府层级多，涉及区域环境差异大，各政策颁布部门出发点和侧重点不同，尽管支持力度持续加大，最终实际补贴成效仍不尽人意。究其原因一方面，目前农业财政资金实行分开管理，有限资金难以形成合力。例如农业基础投资主要由发改委单独管理或发改委与农业主管部门共同管理；农产品补贴由财政部或财政部与流通部门管理，出现政出多门，各部门间协调困难的情况，从而影响资金的统筹安排和使用。另一方面农业补贴资金跨政府层级多，政策执行成本高，资金在层层下拨中由于监管不到位，容易被占用，导致补贴资金落实难以到位。

四、后续建议

如何解决农业补贴政策面临的适配性问题仍需不断探索，并且这将是一个渐进的过程，很难毕其功于一役。这里仅从咨询角度提供一些建议。

一是建立农业补贴综合管理体制，强化农业部门行政管理职能，或是成立专门负责农业补贴的主管单位或监管部门，以此整合补贴资金，解决补贴资金多头管理的矛盾，同时构建全过程绩效管理系统，提升财政资金使用效率。

二是借助国外经验提高政策针对性，欧美日等发达国家农业补贴政策历史悠久，且在调整农业补贴政策应对经济社会和农业发展新挑战方面积累了大量经验。分析发达国家农业补贴政策各阶段演变的有益经验，提升补贴政策的针对性。在制定农业保险政策时因地制宜、与时俱进，注重前期市场调研和科学论证环节，充分考量政策惠及地的实际情况，以此完善我国农业支持政策体系。

三是加强金融服务引导与资金扶持。依托当地农业发展情况，丰富“三农”绿色金融产品和服务体系，创新性地开发新型农业经营主体和小农户贷款产品。各金融机构要依托线下网点，强化银企对接，积极整合普惠金融、便民服务、农资农技等资源，加快涉农场景建设推广，增强网点综合化服务能力。

四是多产业协同发展，提升补贴政策可持续性。农业税收贡献较低、补贴政策大多依靠地方政府财政支持，长期以往会加重财政负担。政府应寻找破局之法，提高农业补贴的辐射能力，增强对农业生产、销售、教育、环保等不同环节的作用。带动农业与工业、旅游业协同发展，营造农业带动当地产业发展，产业发展反哺农业的可持续发展模式。

在补贴政策推进过程中，还可以聘用咨询机构等第三方单位来弥补一些地方主管部门的人力不足，从事前农业政策规划阶段开始提供全方位服务，在政策制定、宣传落实、后期评估等多个环节开展咨询服务工作，协助政府做好财政资金的使用和监管工作，建立全过程、多维度的评价体系。同时也可以充分发挥咨询机构协调作用，在主管部门、财政部门以及实施主体之间搭建有效沟通桥梁，整体协同推进，将补贴政策的效能进一步激发，从而实现最大程度的经济与民生协同发展。

来源与网络，作者：张效嵬