养殖水面使用权(最高法判例：收回水面养殖使用权决定的合法性审查)

☑ 裁判要点1.被诉收回使用权决定是否符合公共利益的需要。行政机关基于水源保护公共利益的需要，收回水面养殖使用权后进行综合治理，具有事实根据。2.被诉收回使用权决定适用法律是否正确。水面养殖使用权适用《中华人民共和国渔业法》，并不等于水面养殖使用权不受土地管理法等相关法律的调整，《水域滩涂养殖发证登记办法》亦是根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规而制定。养殖仅仅是水面、滩涂的诸多用途中的一种，水面、滩涂还可以用于种植等其他用途。3.被诉收回使用权决定是否违反法定程序。行政机关作出被诉收回使用权决定之前，告知相对人拟收回水面养殖使用权的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利，组织听证并形成听证笔录，保障了相对人的程序性权利。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申8193号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）大湖水殖股份有限公司。住所地：湖南省常德市武陵区丹阳街道建民巷社区建设东路比较。

法定代表人罗订坤，董事长。

委托诉讼代理人赵德华，大湖水殖股份有限公司执行总经理。

委托诉讼代理人卢学明，常德市法学会法律事务工作者。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省安乡县人民政府。住。住所地：湖南省安乡县深柳镇潺陵路比较/div>

法定代表人陈德，县长。

行政机关负责人林红华，副县长。

委托诉讼代理人戴红杰，湖南信义律师事务所律师。

委托诉讼代理人刘利平，湖南信义律师事务所律师。

再审申请人大湖水殖股份有限公司（以下简称大湖公司）因诉被申请人湖南省安乡县人民政府（以下简称安乡县政府）收回水面养殖使用权决定一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终1665号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年7月15日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2020年11月11日下午在湖南省安乡县人民法院第七审判庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人大湖公司的委托诉讼代理人赵德华、卢学明，被申请人安乡县政府的行政机关负责人林红华及委托诉讼代理人戴红杰、刘利平均到庭参加询问。案件现已审查终结。

大湖公司申请再审称：（一）珊珀湖不适合作为饮用水水源地，安乡县政府作出的《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》（以下简称被诉收回使用权决定）收回面积超出涉案养殖使用权证的面积，被诉收回使用权决定不符合维护公共利益的目的，侵犯大湖公司的合法财产权；（二）珊珀湖本来功能为蓄洪、灌溉及养殖，大湖公司养殖的是净水性鱼类，不会对珊珀湖造成污染，其生态养殖活动是维护珊珀湖本来功能；（三）安乡县政府2018年7月6日撤销其于2018年2月5日作出的《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》后，于2018年7月26日重新作出被诉收回使用权决定，损害大湖公司的申辩权，程序违法；（四）大湖公司享有的是珊珀湖的水面使用权，安乡县政府以土地管理法作为收回水面使用权的依据，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，撤销安乡县政府作出的被诉收回使用权决定。

安乡县政府答辩称：（一）饮用水水源保护、水污染治理涉及重大公共利益，养殖企业长期投肥，珊珀湖水质持续恶化，珊珀湖水水源治理与保护属全水系的系统工程，安乡县政府作出被诉收回使用权决定具有必要性与紧迫性；（二）土地使用权与养殖使用权并无本质区别，养殖使用权的取得遵从渔业法相关规定，而权利的灭失应以土地管理法为依据；（三）安乡县政府2018年7月26日重新作出的被诉收回使用权决定，与其2018年2月5日作出的《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》，缩减大湖公司的部分行政责任，未损害其正当权利，不存在程序违法；（四）安乡县政府作出收回使用权决定时已经明确将依法予以补偿，最大限度保护大湖公司的合法权益；（五）该案已由法院强制执行完毕，安乡县政府累计投入资金6.1亿元，珊珀湖水质持续好转。请求驳回大湖公司的再审申请。

本院经审查认为，本案主要有三个争议焦点问题，一是被诉收回使用权决定是否符合公共利益的需要；二是被诉收回使用权决定适用法律是否正确；三是被诉收回使用权决定是否违反法定程序。以下对三个争议焦点问题分述之：

（一）被诉收回使用权决定是否符合公共利益的需要

安乡县政府以公共利益需要为由，作出被诉收回使用权决定，收回大湖公司珊珀湖大湖水面养殖使用权。本案中，经湖南省人民政府同意，湖南省环境保护厅于2014年9月29日发函将珊珀湖划定为常德市集中式饮用水水源保护区。2017年，珊珀湖面的水质类别为劣Ⅴ类，原湖南省常德市环境保护局向安乡县政府下发警示函，珊珀湖水质考核标准为Ⅲ类，要求安乡县政府及时采取有效措施改善珊珀湖水质。大湖公司陈述珊珀湖水质问题主要是氮、磷超标，与过往投肥养鱼具有一定关系。大湖公司主张其自2014年来不再投肥养鱼，养殖的是净水性鱼类，能够保护水质，但该主张与2017年珊珀湖面的水质类别仍为劣Ⅴ类这一客观事实不符，本院不予认可。大湖公司主张珊珀湖不适合作为饮用水水源保护地，安乡县政府盲目治理水质无好转。但截止目前，珊珀湖仍为常德市集中式饮用水水源保护区，且经安乡县政府治理后珊珀湖水质基本稳定在Ⅳ类，对其上述主张，本院亦不予认可。故安乡县政府基于饮用水水源保护公共利益的需要，收回珊珀湖大湖水面养殖使用权后进行综合治理，具有事实根据，本院予以支持。

（二）被诉收回使用权决定适用法律是否正确

根据安乡县政府作出收回使用权决定时有效的《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)（以下简称土地管理法）第四条第三款规定，前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。第十一条第四款规定，确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。《水域滩涂养殖发证登记办法》第一条规定，为了保障养殖生产者合法权益，规范水域、滩涂养殖发证登记工作，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，制定本办法。首先，珊珀湖水面属于用于农业生产的土地，确认水面养殖使用权适用《中华人民共和国渔业法》，并不等于水面养殖使用权不受土地管理法等相关法律的调整，《水域滩涂养殖发证登记办法》亦是根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规而制定。其次，养殖仅仅是水面、滩涂的诸多用途中的一种，水面、滩涂还可以用于种植等其他用途。安乡县政府作出被诉收回使用权决定，要求大湖公司将珊珀湖大湖水面交付安乡县政府，收回的是包括养殖使用权在内的整个水面使用权，故安乡县政府依据土地管理法第五十八条第一款第一项之规定作出被诉收回使用权决定，并无不当，本院予以支持。

（三）被诉收回使用权决定是否违反法定程序

安乡县政府在2018年2月5日作出《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》之前，告知大湖公司拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利，组织听证并形成听证笔录，保障了大湖公司的程序性权利。2018年7月6日，安乡县政府以部分依据引用不当为由撤销上述决定并于7月26日重新作出被诉收回使用权决定。被诉收回使用权决定与2018年2月5日《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》认定的事实基本一致，且并未增加大湖公司的义务。故大湖公司主张被诉收回使用权决定损害其申辩权，属于程序违法，缺乏事实根据，本院不予认可。

关于被诉收回使用权决定收回珊珀湖大湖水面的面积，安乡县政府系通过勘测定界予以确定，并无不当。大湖公司提交的证据不足以证明被诉收回使用权决定收回的范围超出珊珀湖大湖水面。关于收回大湖公司珊珀湖大湖水面养殖使用权后的补偿，安乡县政府已经多次与大湖公司进行沟通协商，安乡县政府应继续积极履行补偿职责，大湖公司如对补偿不服，可另循途径解决。

综上，再审申请人大湖公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回再审申请人大湖水殖股份有限公司的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　田心则

审判员　　孙　茜

二〇二〇年十二月二十九日

法官助理 胡 荣

书记员 陈茂森

来源：鲁法行谈