养殖扶贫方案(扶贫资产咋管咋用？)

来源：【陕西网】

随着脱贫攻坚战取得全面胜利，累积下来的万亿扶贫资产引人关注。管什么？谁来管？怎么管？在摸清家底、确权移交、盘活经营等实践背后，不仅是巩固拓展脱贫攻坚成果、接续乡村振兴的宏大叙事，更承载了脱贫户的柴米油盐、亿万农民的增收致富。且看陕西汉阴、扶风如何管好用好扶贫资产。

最近两年，45岁的邓新阳在三头村扶贫项目——犇鑫肉牛养殖场里找了份工作，“每天喂喂牛、清清圈，把饲料归置好，一个月差不多有2000元工资。”但邓新阳一直没太弄明白，村干部们每天挂嘴边的“扶贫资产”到底是个啥。

三头村位于关中腹地、六盘山区深处，属陕西省扶风县召公镇。2020年初，村里用106万元扶贫资金建起养牛场，引进60多头西门塔尔牛，2022年底为脱贫户分红4.5万元。

多次来此调研的中国农科院农业经济发展研究所助理研究员张崇尚告诉邓新阳：“村里的养牛场是用扶贫资金建的，只要管理好、运营好，就会带来长远收益，不仅现在有工资收入、养牛收入，年底还有分红，资金就变成了资产，不再是送钱送物的一锤子买卖了……”

2020年末，全国832个贫困县12.8万个贫困村全部脱贫，9899万农村人口彻底告别贫困。一段脱贫史诗背后，是各级政府投入的数以万亿元的扶贫资金。

一般而言，扶贫资产是由各级财政专项扶贫资金、统筹整合涉农资金、易地扶贫搬迁资金、行业帮扶资金、定点帮扶资金等投入扶贫领域后形成，既是脱贫攻坚多年来的积累沉淀，也是乡村振兴的物质基础。据国家乡村振兴局公开数据，截至2022年，全国已有2.77万亿元之巨的扶贫项目资产登记在册。

由于资金投入渠道多样、规模庞大，性质千差万别。因此，如何管好用好这些资产，带动脱贫群众稳定增收致富，已成当前巩固拓展脱贫攻坚成果、推动乡村全面振兴全新语境下的重要命题。

日前，记者随国家乡村振兴局组织的“弘扬延安精神、巩固脱贫成果、推进乡村振兴”主题采访活动，深入陕西汉阴、扶风两地，观察扶贫资产——尤其是经营性和公益性资产的摸底清查、确权移交、运营管护等后续管理环节的经验与做法。

汉阴县漩涡镇堰坪村古梯田 陶明 摄

庞大资产“家底成谜”

2月12日一早，汉阴县平梁镇兴隆佳苑社区笼罩在早春的寒意中。1500亩蚕桑产业园里，星星点点的工人们在为桑树施肥、除草；20处蚕室分布在产业园的半山坡中，有的由合作社自己经营，有的承包给脱贫户，硬化的产业路直通每一处蚕室。

2021年中央发布《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》，将扶贫资产明确为公益性、经营性和到户类三类管理，其中经营性资产指具有经营性质的产业就业类项目固定资产及权益性资产，公益性资产则为公益性基础设施、公共服务类固定资产等。

平梁镇副镇长欧波说，作为易地扶贫搬迁社区，兴隆佳苑社区2021年建成后，就按中央、县里扶贫资产相关规定进行管理，首先就是对2160万元资产进行确权、移交——产权仍归国有，但管护责任明确到了社区。其中经营性资产1360万元，主要为蚕室、林下养殖场、社区工厂等；公益性资产438万元，多为水窖、渠等；到户类资产362万元，主要是搬迁户以产业奖补资金投资入股的桑园，按每户2.5亩确权到户。

“2021年以前，由于并无中央层面意见，又不像行政事业单位资产都有明确归属和管理办法，形成的很多资产并不知道怎么管，加之规模大、项目多，分布零散，漩涡镇、汉阳镇、观音河镇等乡镇都隐匿于秦巴山区深处，摸底清查工作难度极大。”汉阴县财政局资产管理股干部张明珠说。

“像蒲溪镇田禾村的8.6公里连户路工程，还有双乳镇江河村水源地保护围网项目，都修建于2013至2014年期间，分别投入54万元和61.36万元，均因没有明确责任主体而出现局部破损。”

对此，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯表示，扶贫资产后续管理中，有的存在管护机制缺失、资产闲置和流失现象，首要问题还是“家底不清”。“资金渠道多、投向广，形成资产分布广泛、类型多样。在实际操作中，一些项目并未明确记录资金来源和使用情况，所形成资产也没有登记造册和清产核资，从而导致产权、责任、利益不够明晰。”魏后凯说。

记者在调研中发现，这些难点、痛点并非单独存在，而是相互影响的系统性问题。

从资金来源看，仅“十三五”期间，中央财政投入扶贫资金规模就达到5305亿元，占近40年来中央扶贫资金投入的一半以上；加上地方配套和社会帮扶等，导致扶贫投入在短期内激增。如贵州省正安县、晴隆县、桐梓县，扶贫资产规模均超60亿元。

从资金渠道看，以汉阴为例，除中央专项扶贫资金、地方整合涉农资金等，还有苏陕协作扶贫项目、中国建设银行和陕煤集团的定点帮扶，以及电力、水利、交通等多行业帮扶形成的扶贫资产。“各行业都有自己的台账，但并没有统一的管理主体和管理机制，导致资产效益不明显。”张明珠说。

在扶风县召公镇查看一处由扶贫资金修建的机井时，当地村民告诉记者，2018年机井刚建好的时候，村里人都是自己开阀门浇地，损坏、跳闸的情况时有出现，水渠、进出水池也经常堵塞、淤积。由于没有专人管护，着急浇地时找不到人来修。

“最头疼的是电费扯皮。由于没专人‘抄表’，不同地块土质不一样，离机井的距离也不一样，有时候两户面积差不多，电费却差几十块钱。”该村民说。

经营性资产暴露出的问题更多。曾有媒体报道贵州省晴隆县10万平方米羊圈被闲置，该县沙子镇镇长表示，这些经营性资产的运营主体不在镇、村，所以也一直无权使用这些闲置的经营性资产；有农户想要租用，却又不知道找谁。

因此，摸清家底、建立完善的资产台账，就成为扶贫资产后续管理的首要任务。

扶风县法门镇周家村的苹果园 视觉中国|供图

秦岭深处，笔架村贴上二维码

据了解，我国财政扶贫资金管理更侧重于“拨付管理”，实行财务报账管理制度，但对项目建成后形成扶贫资产的入账、移交、处置、监管等缺乏详细规定。对此，汉阴和扶风的做法都是将“资产”“项目”“资金”的一致性作为盘查重点，看最终形成的项目资产能否和最初财政部门的资金拨付相吻合，以此确定扶贫资产的底数。

2016年以后，汉阴县逐步完善扶贫项目资金拨付制度。村里的扶贫项目经全体村民大会表决后，需经五级审批才由县财政局下达资金文件，将款项拨付至镇财政所；根据项目建设情况及第三方机构出具的项目结算审计报告，最终拨付全部款项。

因此，开展扶贫资产摸底确权的关键，就是将最初的资金下达文件和最终的审计报告进行比对，如果二者在资金数量、性质、类别，所建项目内容、形态、功能方面都保持一致，那么该资产就是被“摸底”了。

2月12日，从汉阴县城驱车，历经雨雪封路、翻山改道的三小时跋涉，笔者抵达了秦岭深处的汉阳镇笔架村。全村292户村民中，贫困发生率一度达到63%，曾属深度贫困村。从2014年开始，陕煤集团黄陵矿业开始在此定点帮扶，村里的香菇、茶叶等产业逐渐走出深山，村里也于2020年“摘帽”。

站在笔架村口远望，林木茂密，层峦叠嶂，然而村口一棵柳树上却钉着“微信二维码”。打开微信“扫一扫”，手机上弹出“汉阴县扶贫项目资产信息”字样，项目名称为：笔架村一组河堤修复工程（在用），往下拖动屏幕，20多项各类要素陆续呈现出来：

项目实际投入：10万元；

资产属性：集体资产；

具体形态：农业基础设施；

管护运营单位：笔架村；

管护责任人：叶永林；

……

打量眼前实景：南江河从村口徐徐流过，两岸长约十几米的堤坝仍有刚修缮的痕迹，和进村的多孔石桥连在一起。驻村第一书记于天军拿过记者手机：“这里还有‘报事报修’按键，去年山里雨水不小，堤坝出现轻微破损，管理员叶永林第一时间扫码反映情况，镇上农综站很快就安排了维修。”

县乡村振兴局局长李超介绍，该“河堤修复工程”已纳入“汉阴县扶贫项目资金形成扶贫资产管理台账”，产权由镇农综站正式移交给笔架村村集体。这样的扶贫资产村里共有九个，都有正式的确权和移交协议。

这就意味着，即使散落于偏远如笔架村的深山林区，这些资产的权属、管护责任等都已明确至村集体和个人。“县里要求‘谁所有、谁管护，谁使用、谁管护，谁受益、谁管护’，现在我们要对这个堤坝负全责了。”于天军笑着说。

汉阴还进一步细化了确权原则：对经营性资产，单独到村的，帮扶资金投资或入股形成的资产或股份产权均属村集体；跨镇跨村实施项目按比例量化到村集体，无法量化到村或产权无法清晰界定的，归行业主管部门。对公益性扶贫资产，则按照全省农村集体资产清产核资工作要求进行确权。

李超说：“按资金性质、资产类别等20多项要素，对县、镇、村三级的经营性、公益性、到户类资产建立资产卡片，并由此制成统一的扶贫资产管理台账；再以Excel表导入汉阴县扶贫资产管理系统，就会生成二维码。”

目前，汉阴所有扶贫资产都已实现“一项一卡”“一产一码”闭环管理，做到资金、项目、资产的三统一。全县扶贫资产总计为2823处，共计26.58亿元，其中经营性资产630处4.2亿元，公益性资产1780处14.39亿元，到户类资产413处，7.99亿元。

2020年1月，扶风县乡村振兴局和县财政局组成专班，依托全国扶贫信息开发系统和县级脱贫攻坚项目库开始清查摸底工作。

专班成员、县乡村振兴局项目产业股李科回忆：“清查过程中，县水利局反映，段家镇大同村2018年饮水安全提升项目资金为61.5万元，在镇、村按照财政局下达的资金计划‘向上’核查过程中，发现该项目实际使用资金为59.65万元。”

针对此问题，县扶贫资产管理中心联系县水利局及段家镇相关负责人，对照项目计划建设内容实地核实，查阅项目建设资料、报账资料、资金拨付凭证等。经多方查阅，确定该项目在下达计划时为61.5万元，实际建设过程中资金有结余并已返还至财政部门，但并未在脱贫攻坚项目库中同步。经对照审计资料、报账资料，最终确定该项目实际形成资产金额为59.65万元。

“这就是我们的‘一上一下’工作法。”扶风县乡村振兴局督查专员李向利说，“一方面沿着资金投方、资金流向、资金落地主线，利用财政部门出具的资金拨付清单，找准源头（资金、项目、资产），由县级政府部门认领清单和资金数额，另一方面，确认无误后将结果返还给相应镇、村进行核实，认可后将结果返给县上，若有歧义则需究其根本，直至确认无误。”

村里的机井有人管了

在扶风县扶贫资产管理中心，李向利把一个街道、七个乡镇、116个行政村的“总账”码在长长的会议桌上，“没有这些家底，可就不知道‘管什么’了！”

在调研中记者发现，无论是扶风还是汉阴，核心都是构建一套完整的关于扶贫资产后续管理的解决方案，主要逻辑都是在摸清家底基础上，分类施策、夯实责任、科学分配，彻底解决扶贫项目资产“管什么、谁来管、怎么管、管得好”问题。

搞清楚了“管什么、谁来管”问题，“怎么管、管得好”就摆上了桌面。对公益性资产，目前扶风全县严格执行“1+10”农村公共基础设施管护模式，核心就是对不同类型的公益性基础设施进行分类管理，包括农村通村公路、小型水利、公厕、幸福院、卫生室、公共文化设施等，并专门设立管护岗位1613个，优先聘用农村低收入人口、脱贫人口。

元宵节后没多久，扶风县召公镇后董村还笼罩在寒风料峭中。村党支部书记陈宝宝告诉记者，村里有1215个农户、7000多亩地，以前浇地主要“靠老天”。从2013年起，县里陆续整合扶贫资金,在后董村建起了29眼深机井，配套的管网、水泵、井房、电力控制柜等设备一应俱全。

2020年初，召公镇这些“小型农田水利设施”作为公益性扶贫资产移交给村上，50岁的脱贫户陈明科签订农村公共基础设施管理人员管护协议，成了“水管员”，职责包括定期巡查水塔渠道、机井泵站等，每月有600元基础工资和100元全勤奖。

从那之后，每天开着装满铁钳、扳手、铁丝的三轮车，在村里十几间机井房前忙里忙外，就成了他的日常。谁家要浇地都会提前一天告诉他，记在小本上，“既然让我管，就得负起责，电表走之前是多少，走之后是多少，都记下来，浇完给他们看，再也不会说不清了。”陈明科说。

这天，村民陈宗社家的3.6亩小麦地“春灌”。

“宗社，你家今天浇了135度电。”陈明科说。

“你说多少就是多少，我没意见。”陈宗社笑着说。

在扶贫资产确权、移交后，汉阴先是对县、镇、村三级所有项目资产进行公告公示。对于涉及资产进一步处置安排的，不仅会激活“提级监督”机制，还会由乡村振兴、农业农村、财政、审计等部门联合监管、定期清查、年度清算，确保资产运营规范、盘活使用和规范处置。

正是在看似“严苛”的制度下，汉阴的公益性资产管理创造出了惊喜。

同为“水管员”的卢松是汉阴县双河口镇三柳村的脱贫户，他的工作“智能”了不少。村里供水设备只要出现异常，水厂预警喇叭一响，卢松的手机就会被持续呼叫。这时他只需打开手机APP，就可掌握水厂情况并快速应对。

汉阴县人社局负责人胡仕勇介绍，为管好安全饮水项目、村组道路项目等公益性资产，除县、镇、村逐级逐项签订资产移交清单和管护责任书外，县财政开发了400余个公益性岗位，每年安排600万元，优先吸纳防返贫监测对象和脱贫人口成为扶贫资产管理员。

但这还不够。从2014年起，为解决县里8.5万户27.2万名农村群众的饮水安全问题，汉阴整合扶贫资金1.7亿元建成359处农村饮水安全工程，也都作为公益性资产移交到了镇上，但镇水保站、兼职村干部一是忙不过来，二是专业程度不够，加之很多管网都在山里，维修管护难度较大。

“为解决这些问题，县水利局作为指导单位，引导各镇采取公开竞争招标方式，引入市场化的专业供水公司来运营这些资产。”县水利局负责人汤自超说。

龙源供水公司就是县里成立的12家民营供水公司之一，管理涧池镇15个村，年水费收入80万元，净利润可达20余万元。现在，12家公司共覆盖100个村级水厂，通过水费收缴、饮水工程维修养护和政府奖补等，走“以水养水”的路子。

“先别说话，听！”站在汉阴县栋梁村五组的一处高位水池旁，公司负责人赵波山先卖了个关子。

先是“噗”的一声，几秒后声音又重复出现。

“这是太阳能消毒设备在工作，太阳能带动里面设备为周边几户的生活用水消毒。”边说他边揭开旁边地上的盖子：“流量计、信号线把出水流量反馈给主机后，可精准投加消毒剂，在夜间11点到凌晨5点用水量较小的时间段，机器自动停止工作，这样早起用水就不会有消毒剂的味道了。”

目前在汉阴偏远地区，共有145个这样的太阳能全自动电解食盐消毒设备，与各镇水厂管理员手机相连，每两周加一次盐，每周进行一次水样检测。

“水池属国有资产，但智能化改造都是我们后期投入的。”赵波山说。

汤自超告诉记者：“农村供水设施既属公益性资产，又有商品服务的经营性，对人口居住特别分散的41个村，我们还成立县属国有企业汉阴县农村供水公司兜底接管，现在村镇供水工程所有权与经营权分离，政府从‘管理经营者’变为‘监督服务者’了。”

“绿黄红”三色预警保收益

但对经营性资产而言，仅仅“管好”“守好”还远远不够，用汉阴县蒲溪镇盘龙村党支部书记颜显琴的话来说，她感受到了从未有过的“本领恐慌”。

2月14日，在盘龙村，记者沿观光路从山下走到山顶。1100多亩连片桃园蔚为壮观，桃树枝丫还没吐绿，四五十名工人正在忙着修枝、施肥。

“村里有3700多万元扶贫资产，绝大多数是经营性的，光财务管理就是个难题，每次算账都要请专业会计。”颜显琴说，“做群众工作我在行，路、水、电也都能管好，但要把村里的产业做好……你看我这白头发！”

为此，汉阴提出“国企带镇村”的模式，成立国有控股村办混合制企业，按“国企做两端、合作社做中间”思路，由国企负责产品运营、品牌打造和产品销售，合作社负责组织农业生产、保洁服务、道路养护。明确了权利责任义务，资产的稳定增收就有了保证。

2021年，盘龙村成立国有资本控股公司汉阴县发龙实业有限公司。汉阴县乡村振兴集团有限公司、蒲溪镇农业综合服务站、盘龙村股份经济合作社共同出资成立，县、镇、村分别占股51%、24%、25%。颜显琴带着村干部劝说村民流转土地，县里拨付给208户脱贫户每户5000元的产业奖补资金，几经动员后也作为股金投入桃园建设中，“不仅可以每年分红，在桃园干活还有每天80元的工资。”

扶风也有类似探索。除了像三头村养牛场的“自主经营”模式外，还探索了村企联建、保底分红、股份合作等形式。2019年以来，扶风县法门镇政府先后投入苏陕协作资金、扶贫专项资金、涉农整合资金共2623.94万元，在15个村建起食用菌大棚373座，购买菌棒190万袋左右，引入全省食用菌龙头企业——宝鸡胜利现代农业有限公司落户带动。

“不管资产怎么用，监管都是头等大事。”李向利点开县里的扶贫资产信息查询系统，最右侧清一色“绿色”标记很是醒目。

“我们通过‘绿、黄、红’三色预警机制动态掌握资产近况，‘绿色’代表运行正常，‘黄色’代表闲置或有流失风险，‘红色’代表已出现资产流失、受损等问题。如果出现黄、红问题，都会要求镇村两级及时研判，研究处置方案；对红色项目，则会由县里统筹安排，激活评估、处置、报备、报批、公示机制，从根本上防止资产流失。”

从系统中可以看到，全县2016——2022年间的679个经营性资产项目均运营正常。

从无“账”可循的庞大资产，到一目了然的四级台账，从“本领恐慌”的无头无绪，到新业态生根发芽，在汉阴和扶风，扶贫资产后续管理正作为一项系统性工作，成为巩固拓展脱贫攻坚成果接续乡村振兴历史语境下的重要实践，并且正开辟新领域的新赛道——接下来资产权益分配、专业人才培养、城乡融合发展及优化资产配置等多个赛道的复杂命题都亟待探索。

但邓新阳却“明白”了不少。

离开扶风时他告诉记者，现在每天最惬意的事，就是在牛厂干完活后靠在栏杆上抽着烟卷，看着自家寄养在这里的12头牛犊，一看就是半天。

“散户们的牛都拉到牛场寄养了，以前家里没地方，生了牛犊就卖，现在可以养大再出栏，统一买饲料、销售，每头牛能挣5000多，比自己卖牛犊强多了。”邓新阳说，“算是知道啥是扶贫资产了，这牛场留给村里，就是让我们有个事情好好干，自己致富，以后就再也不用靠别人了。”

（本文刊发于《当代陕西》2023年第6期）

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