■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

许多农民朋友会在咨询中问及这样的问题：自己在自家或流转取得的一般耕地上建造了畜禽养殖场，但很快就有乡镇街道或者县级自然资源主管部门的人找上门来，说这养殖场属于违法占地，要求限期自行拆除、恢复耕地原状。

那么，并非永久基本农田的一般耕地上到底允不允许建养殖场呢？2019年自然资源部曾发文放宽对设施农业用地使用的监管，2022年这一规则有变化吗？

本文，在明律师就为大家从规范性文件演变的角度解析这一问题。

看直播、视频多了，农民朋友们经常会从中得到这样的认知：建养殖场的设施农业用地也是农用地，其建设行为不需要办理规划许可手续，只需向乡镇街道备案即可。

有人将这种政策做了演绎，就成了“一般耕地上建养殖场，2019年以后不再有违建一说”。那么，这种观点究竟是否符合事实呢？

以下，笔者来根据2019-2022年的相关政策文件为大家做一番梳理。

2019年9月：《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》

在这一为解决当时猪肉价格暴涨问题的文件中，鼓励农户发展生猪养殖是其基本目的。《通知》中提及一般耕地时是这样说的：

生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。在不占用永久基本农田的前提下……允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。

按此规定，建设养猪场是允许占用一般耕地的，只要占用的不是永久基本农田就可以。

2019年12月：《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》

设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划……

按此规定，养殖设施建设占用设施农业用地，可以使用一般耕地，这与前面生猪养殖用地的文儿是保持一致的。

到这里，似乎自然资源部的相关政策文件对占用一般耕地建养殖场持开放、友好的态度。然而，政策有时堪称瞬息万变，自2020年下半年开始，事情却发生了变化……

2020年11月：《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》

对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地……一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

建设养殖场的设施农业用地，即属于“其他类型农用地”之一。自此，政策面上对将耕地转为设施农业用地持“严格控制”的态度。

2021年11月：《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》

严格管控一般耕地转为其他农用地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地。各地要认真执行新修订的《土地管理法实施条例》第十二条关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。

一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

严格控制新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。

请注意，2021年的这份《通知》中明确提出畜禽、水产养殖设施使用一般耕地将被严格控制，且经批准并符合相关标准后才允许占用。

也就是说，自此往后在一般耕地上建养殖场也不允许“未批先建”“先斩后奏”，而是要履行相应的审查、备案手续。

【耕地转设施农业用地需“进出平衡”】

更为重要的是，该《通知》还明确提出了占用一般耕地建养殖设施的“进出平衡”原则：

为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”……

耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

通俗点讲，“进出平衡”就是将多少耕地转为设施农业用地等其他农用地，就需要反过来补足多少耕地，从而确保耕地的总量不减少。

对于农民而言，你所看重的打算建养殖场的一般耕地在不在当地的“进出平衡”方案中，就成为了你能否履行“审批”手续的关键。

《通知》明确，县级政府要强化县域范围内一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和日常监管……组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。

方案编制实施中，要充分考虑养殖用地合理需求；涉及林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案；

涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。

也就是说，“进出平衡”这一监管举措最终要体现在地类转化后的承包合同、权属证书变更上。农民朋友们若要占用一般耕地建养殖场，就一定要取得村集体的同意，并及时变更土地承包经营权合同及证书。

值得一提的是，2021年《通知》的上述精神被2022年10月自然资源部办公厅最新发布的《关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》所承接，即对耕地转为其他农用地仍持“严格控制”“进出平衡”要求。

【设施农业用地建养殖场是否需要取得乡村建设规划许可证？】

对这一问题，答案是十分明确的：不需要！

在明律师直接以北京市高级人民法院（2020）京行申1348号《行政裁定书》的裁判理由来说明这一问题：

涉案建筑所涉及的土地类别用途包括设施农用地……根据《城乡规划法》（2015年修正）第42条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

因此，设施农用地上的建筑依法本就无法取得规划许可证，xxx镇政府并未调查涉案建筑土地情况，亦未就涉案建筑是否履行了设施农用地有关的审批手续进行调查核实，仅以涉案建筑未取得规划许可为由，认定涉案建筑全部为违法建设，显属认定事实不清、证据不足。

北京高院的这一裁判理由可谓一针见血——农用地上不存在规划许可一说。据此可知，农民朋友占用一般耕地建养殖场的行为，不能以未办理乡村建设规划许可证为由实施违建查处，而是应当按照前述“设施农业用地”的备案、批准规定审查其合法性。

在明律师最后要提示广大农民朋友的是，从上述规范性文件在短短3年内的演变沿革上可以看出，国家层面对占用一般耕地建养殖设施持不断收紧的立场，这种做法的法律风险将会逐步加大。

2021年《通知》中指出，未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级政府统一组织落实耕地“进出平衡”，省级自然资源主管部门会同有关部门督促检查。

据此，占用一般耕地建养殖场的确不涉及违反城乡规划的问题，但却可能涉嫌违法占地，2020年11月“非粮化”意见印发后继续顶风这样干的，将会被整改恢复成耕地，养殖设施建了也会被拆除。

综上，在明律师给想要占地建养殖场的农民总结以下3点注意事项：

1. 未经村集体、乡镇街道知情、同意绝不可擅自占用一般耕地新建养殖设施，否则将涉嫌违法占地，养殖场的合法性将没有保障；

2. 2020年11月“非粮化”意见发布前的存量占用一般耕地养殖设施，不应被“简单化”“一刀切”强行统一恢复成耕地。遇到责令限期拆除决定等违法占地查处时要及时咨询专业律师，争取将自己的养殖设施依法保住或取得适当的拆除补偿；

3. 养殖设施建设时存在地方政府招商引资、政策鼓励等行为的，可作为农民占地建养殖场“合理性”的有力佐证，农民可在相应复议、诉讼中通过“信赖利益保护原则”的角度主张损失的弥补。

总之，“严格控制”“经批准”并非完全不能建，但也绝不意味着能随便建。农民可得把这里面的“度”掌握好，避免自己辛辛苦苦建造的养殖场刚建成没几天就被查处了。

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