养殖青波(一份审计报告撬动的环保“大文章”)

翻开几年前的抚仙湖径流区区域总体规划图，只见沿湖100米生态红线内密密麻麻地分布着30多个待施工的项目，加上已有的30多个项目，整个湖都被包围了。

抚仙湖位于云南省玉溪市澄江、江川、华宁三县间，因湖水晶莹剔透，周边风景宜人，从上世纪八九十年代开始，抚仙湖周边陆续建了20多家各级政府所属的企事业单位，占地1000多亩。再加上沿湖居住的人口日益增多、径流区的挖矿活动增加，抚仙湖的生态遭到严重破坏。

抚仙湖的储水量为200亿立方米，占全国湖泊淡水资源总量的十分之一，相当于为每个中国人储备了15吨可以直饮的优质淡水。但多年来，抚仙湖的水质不断下降。

玉溪市抚仙湖管理局副局长杨云华说：“湖里原本有25种土著鱼，都是很珍贵的，据2015年调查，能看到的只有12种了。”

转机出现在2017年12月，云南省玉溪市为保卫抚仙湖，开展百日攻坚“雷霆行动”，沿湖100米生态红线之内全面实施关停拆退行动，历时3个月，打响了抚仙湖保护控源截污第一枪。

这一切，是由一份审计报告撬动的。

执法遇到的都是上级单位

抚仙湖的问题由来已久。

面对抚仙湖这块“肥肉”，有的官员就开始“抖机灵”。审计署昆明特派办的李刚说：“原来的规划图划定了湖边一些禁止开发的区域。为了发展旅游，相关部门就把禁止开发的区域调到了距离湖较远的地方。要是不看规划图，单从数据上看，禁止开发的区域面积还增大了。”

李刚2017年参与了对云南省实施的政策跟踪审计。在澄江县上报的说明材料中，抚仙湖的保护治理压力很大，该县为保护抚仙湖大量举债，县级财政负担较重。为此，从2017年8月开始，在审计署的统一部署下，李刚和同事四赴抚仙湖开展延伸审计。

“公共资金运用到哪里，审计监督就跟进到哪里。”李刚说，第一次去抚仙湖，他们主要就是看钱花在哪儿。抚仙湖的保护治理持续多年，其间，各级环保部门多次前往督查，指出其中问题，玉溪市、澄江县也作了一定的整改，比如搬迁了7000多名原住居民，关闭了抚仙湖周边多个磷矿开采点、对沿湖鱼塘进行“退塘还湖”等。但治理效果并不理想。

李刚认为：“一些部门的督查主要是针对一个点或者几个方面，有一些效果。但抚仙湖的保护是个系统工程，涉及因素众多，况且，这其中还有多层级的上级单位，想靠一个部门推动，阻力很大。”

杨云华表示认同：“看着抚仙湖的水质越来越差，心里很不是滋味。但当地政府即使再有决心，也无法单枪匹马完成治理工作。”

发展旅游是省市定下的“大计”，抚仙湖周边又都是“硬茬子”，且搬迁原住居民所需资金量以百亿计，指望市县去治理，根本不现实。审计组听当地执法人员说过，以前他们上门执法，有些单位不配合，他们也没办法，“都是各层级的上级单位，一个县咋管？”

一份被批示的审计报告

在核实资金使用情况时，审计人员注意到抚仙湖保护治理中的一些问题，而推动地方党委政府聚焦打好污染防治攻坚战也是审计的重要目标之一。因此，审计人员再赴澄江，对抚仙湖保护和治理工作进行系统审计。

李刚从小在洱海边长大，“下关风，上关花，苍山雪，洱海月”，那些“风花雪月”的故事不知听了多少。他常把抚仙湖和洱海做比较：“小时候，洱海就像一面镜子，苍山的雪映照在洱海里都能看得见。后来，因为发展和保护的矛盾没有很好处理，洱海也一度受到污染。”李刚不希望抚仙湖走先污染后治理的老路。

李刚和同事们又出发了，这一待就是近一个月。

“看到我们又来，县里奇怪。我说我们是来给抚仙湖保护想办法的。”李刚回忆。

县里的工作人员大为惊讶，在他们的印象中，审计就是专门找问题的，没听说过审计还能帮助解决问题。

“一开始，他们其实也没太当回事。”李刚说，各部门来了太多次，他们也习惯了，也不相信审计部门对抚仙湖保护能起多大作用，“而事实上，国家审计如今越来越重视环境审计工作，不仅查问题，还着重于解决问题和防范问题。”

摸清基本情况是做好抚仙湖保护治理审计的前提。为此，审计组设计了详细的表格，希望县里提供数据。但由于基础工作薄弱，即使县分管领导亲自督战，各部门报上来的数据仍有很多缺项。审计人员只能自己动手了。

8月的云南，紫外线格外强，他们乘巡逻艇去湖中心取水样，被强烈的阳光晒伤；为了摸清污水排放情况，经常一天步行十几公里逐条查看入湖河流水况；径流区范围更大，为了摸清周边房地产项目、农家乐、矿区等具体分布情况，他们也说不清爬了多少座山……

情况比预想的还严重。审计人员发现，34条入湖的河流中，劣V类占近三分之一，“感觉上就是黑臭水体”。沿着湖边走，地产项目密集，沿湖企业密布，暗沟暗管时时冒着污水。大量原住居民仍住在生态红线内，但未修建排污管网，部分农家乐甚至开在湖面上。湖体近岸水面上，浮萍密密麻麻，蚊虫肆虐。周边的山上大量被开荒耕种，一下雨，泥沙被冲入湖水……

此后，审计组又两赴玉溪和澄江，核查抚仙湖的污染成因，从规划层面进行分析和取证。他们查阅了数百份规划、账本，逐一核实数据、细节，数十次修改审计信息，从抚仙湖污染现状、保护与开发、债务防范等三方面揭示问题，并提出了建设性的审计意见。

2017年10月，党的十九大召开，“打好污染防治攻坚战”明确写入十九大报告。审计署党组立即作出部署落实，要在三大攻坚战中充分发挥审计监督的作用。同年11月，关于抚仙湖审计的相关情况被审计署上报国务院，国家领导人很快作出批示。

随后，抚仙湖治理便走上了“快车道”。

“再难，也得做下去”

审计组的成员们至今还有些不敢相信，一份审计报告竟能撬动抚仙湖治理这么大的工程。

如今，抚仙湖保护治理已纳入全国山水林田湖草修复工程试点，中央财政拨付专款支持抚仙湖和另一邻近湖泊的保护治理资金到位15亿元。云南省委省政府召开专题会议部署抚仙湖保护治理工作，省级财政也加大投入力度，从2018年起每年给予6亿元专项资金。玉溪市聚焦审计反映的问题，专门成立了保卫抚仙湖“雷霆行动”组，并在澄江县设立常驻办公室，先后组织了三期保卫抚仙湖“雷霆行动”。

轰轰烈烈的保卫抚仙湖行动开始了。附近的村民说，从去年开始，抚仙湖周边几乎一天一个样。截至今年5月，抚仙湖100米生态红线内的建筑均已拆除并恢复绿化，径流区150多户餐饮住宿户均关停，3.08万亩径流区坡耕地、荒山已完成植被恢复，入湖的劣V类河流只剩2条……

抚仙湖及周边大变样，水质恶化的趋势得到了有效遏制。玉溪市来了场彻底的截污治污大治理。“雷霆行动”办公室的工作人员跑遍了附近所有的乡村，测算污水总量，然后启动了151个村组截污治污工程建设米，截污治污能力明显加强。

同时，“雷霆行动”办公室还主动实施了5.8万亩耕地流转休耕轮作，拆除了流域内138户597亩蔬菜大棚，完成了沿湖100米范围内2.27万人搬迁前期工作，完成了抚仙湖径流区规模畜禽养殖退出1090户138万头……李刚说：“这些都是他们主动做的，他们其实一直也想把抚仙湖这个地方治理好，都是自己的家，是有感情的。”

当地老百姓对抚仙湖的保护工作也很支持。退田还湖前，老百姓自己种蔬菜一年大概一亩赚1万元左右，现在他们每亩地可以拿到3000多元的补偿。抚仙湖管理处处长郭志云说：“老百姓都支持保护抚仙湖行动，看到政府真的在恢复植被，没拿地做其他生意，都很理解也高兴。”

经多方合力，抚仙湖保护治理工作取得了新成效，截至2019年4月，全湖平均水质稳定保持I类。环湖的永久性建筑大部分都拆除了，不远处的高尔夫球场也已拆除大半，计划恢复成绿地或湿地，沿湖建起好几块大面积湿地，湿地上绿树成茵，有些地方还种了紫色的薰衣草。沿湖边慢走，青波荡漾、微风吹拂，薰衣草的香味淡淡环绕。

再往后，抚仙湖的指标每提高一个点，都将是成倍的巨额投入。比如几万亩生态湿地的建设维护、几万亩坡地的水土涵养，还有余下的原住居民搬迁……

“我们测算了一下，资金需求量巨大，而玉溪市目前发行专项债券筹集到资金6.7亿元，加上中央、省里的补助，缺口还是很大。”郭志云说，“当然，还有一些其他的困难。现在剩下的都是‘难啃的硬骨头’，抚仙湖的保护是一个长期工程，过程肯定很难，但再难，也得做下去。”