平谷养殖强拆(北京高院判例：养殖场拆违的信赖保护)

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☑ 裁判要点

案例一，当事人一直将建筑实际用于养殖，亦满足了养殖产业发展的需求，在无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途，可以认定其对利用建筑合法开展养殖存在一定程度的信赖。乡镇政府在未充分考量当事人用于养殖的情形，未对土地用途、相关设施性质履行任何调查、核实义务及相关设施是否可补办手续的情形下，以建筑属违法建设为由强制拆除不当。

案例二，被拆除的涉案建筑所在土地类别用途为非乡镇建设用地，2009年改扩建项目经过了环保、国土部门的审批同意，规划部门未持异议，XXX镇政府亦两次出具书面证明同意该改扩建项目。故XXX镇政府在查处时应履行对土地类别用途及相应审批手续的调查核实义务，保护XXX对涉案建筑合法性的信赖利益，积极履行设施农用地的手续补办程序。

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☑ 裁判文书　

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）京行申1413号

再审申请人（一审原告、二审上诉人））刘成学，男，1963年6月11日出生，汉族，住北京市平谷区夏各庄镇魏太务大街12号。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街83号。

再审申请人刘成学因强制拆除行为一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称终审法院）作出的（2019）京03行终582号行政判决（以下简称终审判决），向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

刘成学申请再审称：1999年至2000年，申请人在承包的土地上建设猪舍等建筑物及附属设施（以下简称涉案建筑）。且从1999年建设至今始终没有违反相关法律法规的规定，一审及终审法院认定事实错误，具体理由如下：第一，涉案建筑用地来源合法，土地使用合法合规。申请人并不是私自建设畜禽舍，而是在积极响应政策，严格按照法律要求承包土地。申请人所建涉案建筑属于农业设施，属农用地范畴，不适用规划许可证制度；第二，涉案建筑自1999年建设时至今始终没有违反法律规定；第三，发展规模养殖、支持农户养猪，有政策法律支持，申请人建立猪舍进行养殖行为应被支持与鼓励；第四，一审及终审法院没有认定申请人的养殖场是否合法的法定职权；第五，一审及终审判决虽确认被申请人强制拆除行为违法，但同时认定申请人猪舍为违法建筑，使得申请人虽胜诉但没有获得感。综上，请求依法变更（2018）京0117行初528号行政判决书第六页，法院认为第二段“关于申请人……本院不予支持”本段全部内容及第七页第七行“本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批……本院不予支持”本段内容；依法变更终审判决第八页第二段“关于涉案建设是否属于违法建设问题……本院予以认可”本段全部内容。

经查，刘成学的涉案建筑位于北京市平谷区夏各庄镇魏太务村东，该土地上成立有北京益农兴盛养殖户，经营者为刘成学。2018年5月14日，北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）对刘成学作出京平夏限拆字［2018］1号《限期拆除通知书》（以下简称涉案限拆通知），于当日张贴在涉案建筑物上。2018年5月25日，夏各庄镇政府对刘成学作出京平夏限拆字［2018］1号《强制拆除决定书》（以下简称涉案强拆决定），并于当日张贴在涉案建筑物上。刘成学对涉案限拆通知及涉案强拆决定均不服，向一审法院提起行政诉讼。在两案审理中，夏各庄镇政府撤销了涉案限拆通知及涉案强拆决定，刘成学向一审法院撤回起诉。2018年10月31日，夏各庄镇政府将涉案建筑予以强制拆除（以下简称被诉强拆行为）。

本院认为，本案系因夏各庄镇政府实施的被诉强拆行为引发，法院之审查重点在于，是否有证据证明涉案建筑为违法建设，以及被诉强拆行为是否履行了法定程序。鉴于各方对终审法院有关强拆行为程序违法的认定均无异议，本院经审查，对该认定不持异议。

对于被强拆的涉案建筑是否为违法建设。其一，夏各庄镇政府已自行撤销了对刘成学作出的涉案限拆通知和涉案强拆决定，故该通知及决定自始不具有法律效力，无法证明本案被拆除之涉案建筑为违法建设。

其二，参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书的裁判意旨,虽然刘成学未提交有效证据证明涉案建筑依法办理了设施农用地项目的备案审批手续，亦不存在本院（2019）京行申914号案中经相关部门核准后对相关项目的改扩建行为，但刘成学一直将涉案建筑实际用于养殖，亦满足了养殖产业发展的需求，在案并无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途，可以认定其对利用涉案建筑合法开展养殖存在一定程度的信赖。夏各庄镇政府在未充分考量上述情形，未对涉案土地用途、相关设施性质履行任何调查、核实义务及相关设施是否可补办手续的情形下，以涉案建筑属违法建设为由强制拆除不当。鉴于终审法院已判决确认被诉强拆行为违法，刘成学的合法权益可通过后续的行政赔偿程序主张并得到一定程度的考量，故本院不对本案提起再审。

综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回刘成学的再审申请。

审 判 长　刘井玉

审 判 员　哈胜男

审 判 员　支小龙

二〇二〇年四月三十日

法官助理　闫冠群

书 记 员　秦静羽

书 记 员　张　曼

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）京行申1407号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京姜国山养猪场，住所地北京市平谷区夏各庄镇杨庄户村砖厂南。

经营者姜国山。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街83号。

法定代表人赵金祥，镇长。

再审申请人北京姜国山养猪场因强制拆除行为一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称终审法院）作出的（2019）京03行终43号行政判决（以下简称终审判决），向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现本案已审查终结。

北京姜国山养猪场申请再审称：第一，申请人的房屋属于农业生产设施，依法不需要也无法办理规划许可；第二，申请人修建的设施农业项目属于历史遗留问题，可以补办相关备案手续，没有必要拆除；第三，申请人依法取得营业执照及通过相关部门审核，且有畜禽养殖备案号。故请求撤销北京市平谷区人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京0117行初333号行政判决及终审判决，并依法改判。

经查，北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）于2018年5月14日对姜国山作出京平夏限拆字［2018］5号《限期拆除通知书》（以下简称涉案限拆通知）。同月，夏各庄镇政府作出京平夏强拆字［2018］5号《强制拆除决定书》（以下简称涉案强拆决定），并于2018年6月14日将涉案建筑全部拆除。针对上述涉案限拆通知、强拆决定及被诉强拆行为，姜国山及北京姜国山养猪场向一审法院提起诉讼，并针对三案的终审判决向本院申请再审。

另查，涉案建筑所在土地类别用途为农用地。2009年，北京姜国山养猪场实施2009年生猪标准化规模养殖场改扩建项目，取得了北京市平谷区环境保护局（以下简称平谷区环保局）于2009年6月3日作出的环保证明。针对该改扩建项目，原北京市国土资源局平谷分局出具书面回复意见，同意该项目建设，原北京市规划委员会平谷分局亦回函未持异议。夏各庄镇政府于2009年3月18日出具《证明》，证明北京姜国山养猪场不在夏各庄镇新城规划范围内，符合本镇农业布局规划。2009年6月2日，夏各庄镇政府与北京市平谷区夏各庄镇杨各庄村民委员会共同盖章出具《证明》，主要内容为经研究决定，同意北京姜国山养猪场实施前述改扩建项目。2010年4月29日，平谷区环保局出具《关于北京姜国山养猪场建设项目环保验收的批复》，同意对该改扩建项目进行建设项目竣工环境保护验收。

本院认为，本案系因夏各庄镇政府实施的强制拆除行为引发，法院之审查重点在于，是否有证据证明涉案建筑为违法建设，以及强拆行为是否履行了法定程序。鉴于各方对终审法院有关强拆行为程序违法的认定均无异议，本院经审查，对该认定不持异议。关于涉案建筑是否为违法建设，本院认为：

其一，在案并无证据证明涉案建筑为违法建设。首先，根据本院（2019）京行申1244号行政裁定及（2019）京行申1254号行政裁定之认定，夏各庄镇政府所作的涉案限拆通知及强拆决定因内容不明确，无法起到证明上述决定相关之建筑物为违法建设的作用，更无法证明其本案拆除之涉案建筑为违法建设。

其次，根据本院查明之事实，涉案建筑所在土地类别用途为农用地、非建设用地，且实际用途为养殖，夏各庄镇政府理应根据该土地类别用途履行相应的调查核实义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。因此，涉案建筑依法本就无法取得规划许可证，夏各庄镇政府并未充分考量这一事实，亦未就涉案建筑是否履行了设施农用地有关的审批手续进行调查核实，仅以涉案建筑未取得规划许可为由，认定涉案建筑为违法建设并强制拆除，显属认定事实不清、证据不足。

其二，北京姜国山养猪场对涉案建筑存在值得保护的信赖利益。参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，以下简称155号文，已失效）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。

本案中，如夏各庄镇政府所主张，本案在案证据无法证明涉案建筑依照上述规定按照设施农用地履行了审批或备案手续。但根据本院审查之事实，涉案建筑所属北京姜国山养猪场曾在2009年前后存在改扩建行为，该改扩建项目经过了环保、国土部门的审批同意，规划部门未持异议，夏各庄镇政府亦两次出具《证明》同意该改扩建项目。北京姜国山养猪场作为行政相对人实施了改扩建行为，并一直将涉案建筑实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书的裁判意旨，北京姜国山养猪场对涉案建筑及利用涉案建筑进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护，夏各庄镇政府直接认定涉案建筑为违法建设并强制拆除，明显不当。

其三，夏各庄镇政府应关注到涉案建筑补办手续的必要性。本案中，北京姜国山养猪场一直将涉案建筑实际用于养殖，在案并无证据证明其改变了该块土地从事或服务于农业生产的农业用途。因此基于比例原则之考量、并参考2010年出台的155号文有关“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”的规范精神，夏各庄镇政府在强拆涉案建筑之前，应充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性。且夏各庄镇政府又存在曾同意涉案建筑改扩建项目、并确认北京姜国山养猪场符合本镇农业布局规划的行为，故更不宜直接认定涉案建筑为违法建设并强制拆除。

据此，终审法院对涉案建筑所在土地的类别用途、北京姜国山养猪场的信赖利益等因素未予充分考虑，即判决维持一审、驳回上诉，本院应予纠正。

综上，北京姜国山养猪场的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：

本案指令北京市第三中级人民法院再审。

审判 长　 刘井玉

审判 员　 哈胜男

审判 员 　支小龙

二〇二〇年五月六日

法官助理 闫冠群

书记 员 　康博伦

书记 员 　张　曼