申请种植资金的报告(上海市政协“加快推进我市农业农村现代化建设”课题调研报告)

6月8日，市政协农业农村委组织开展平时视察暨相关提案督办专题及课题调研活动，图为委员们在上海清美绿色食品（集团）有限公司实地调研 黄铮 摄

阅读提示

上海历届市委、市政府高度重视农业农村现代化建设，特别是党的十九大以来，中共上海市委、市政府以“三园”工程为抓手，落实乡村振兴的各项关键举措，奠定了上海率先实现农业农村现代化的基础。主要成果是：锚定独特价值，乡村振兴明方向；完善政策规划，顶层设计显方略；改善乡村风貌，“美丽家园 ”展新颜；推进乡村产业，“绿色田园 ”提能级；提升农民福祉，“幸福乐园 ”稳根基 。

上海农业农村现代化建设虽取得一定成绩，但还存在诸多问题和挑战，与国际大都市的形象不尽匹配。主要包括：乡村发展的资源要素瓶颈仍然突出、乡村发展的内生动力仍然不足、农业设施装备仍然存在短板、乡村建设品质仍然不够高、农民财富积累机制仍然较弱等。

今年，由上海市政协农业和农村委员会牵头，成立以相关政协委员、专家学者、业内人士为组员，市乡村振兴研究中心为依托的“加快推进我市农业农村现代化建设”课题组，上海市政协主席胡文容审定开题报告，明确具体工作要求，市政协副主席金兴明明确 “立足农民主体视角，尊重农民主观意愿 ”的工作定位并全程参与。从2月1日开始，课题组历时近半年，紧紧围绕中央和市委相关指示要求，聚焦 “城乡融合发展、农民意愿 、 农业供给保障能力、农业科技创新能力、农业综合竞争力、可持续发展能力、国内外先进案例”七个领域开展专题调研，走访9 个涉农区27个镇 72个村, 发放问卷1600份（回收问卷1583份 ，有效问卷1547份），与百余名村民、镇村干部、农业经营主体等面对面访谈27次，召开10余次座谈会听取市相关委办局负责人、涉农区分管副区长等的情况介绍，并专程外出学习考察北京推进“农业中关村”建设，以及浙江贯彻“两山”理论、推进“千万工程”建设的先进经验做法。

课题组通过走访考察、座谈交流、问卷调查、数据透视、资料征集等形式，深入分析上海农业农村现代化建设的发展现状、困境短板, 课题组站在把乡村打造成上海城市核心功能承载地、城市核心竞争力新支撑，奋力谱写“乡村让上海更精彩”新篇章的战略高度，从六方面提出上海率先实现农业农村现代化的对策建议：重新审视城乡关系，大力推动城乡融合发展；深化农业农村改革，强化乡村发展内生动力；聚焦科技赋能，助力乡村产业振兴；调整规划思路，提升乡村建设品质；加强政策保障，鼓励社会资本下乡；分类精准施策，提高农民收入水平。

工作成效

上海历届市委、市政府高度重视农业农村现代化建设，特别是党的十九大以来，中共上海市委、市政府以“三园”工程为抓手，落实乡村振兴的各项关键举措，奠定了上海率先实现农业农村现代化的基础。

锚定独特价值，乡村振兴明方向。中共上海市委、市政府提出, 乡村作为上海超大城市 的稀缺资源, 是城市核心功能的重要承载地，是提升城市能级和核心竞争力的战略空间， 具有重大作用和独特价值，并明确上海的乡村振兴应凸显乡村“三个价值”：经济价值、生态价值、美学价值。“三个价值”理念为超大城市的农业农村现代化明确了基本方向, 并引领乡村从基本的承担农产品保障供应功能向承担多元复合功能转变，由承担附属功能向承担核心功能转变。总体而言，上海乡村在城市发展中的战略定位与上海率先基本实现农业农村现代化优势，已经得到比较充分的认识，无论是政府各部门还是社会各界，在推动乡村振兴上都形成了较为统一的目标共识。

完善政策规划，顶层设计显方略。中共上海市委、市政府高度重视乡村振兴战略实施的顶层设计，高屋建瓴构建了实施乡村振兴战略的“四梁八柱”，研究出台了《上海市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《上海市乡村振兴战略实施方案（2018—2022年）》和《上海市推进农业高质量发展行动方案（2021—2025年）》《上海现代农业产业园（横沙新洲）发展战略规划 （2023—2035年） 》等, 明确了上海乡村振兴的目标、任务和政策措施，并围绕乡村振兴战略实施，陆续出台了“1+1+35”的政策体系，形成了以规划为引领、政策为支撑 、项目为基础的实施乡村振兴战略的制度框架体系。同时，上海还出台了一系列法规条例，为乡村振兴战略的落地落实保驾护航，如《上海贯彻 〈中国共产党农村工作条例〉的实施意见》《上海市乡村振兴促进条例》等。总体上，上海已经在实践中摸索出了具有地区特色的乡村振兴路径模式，尤其在乡村振兴示范村建设、农村人居环境整治优化提升、推进农业高质量发展等方面，路径越来越清晰，成效越来越明显。

改善乡村风貌，“美丽家园”展新颜。经过几轮村庄美化绿化、河湖水系治理、美丽庭院建设等人居环境优化工程，以及美丽乡村示范村、乡村振兴示范村的创建，上海乡村环境面貌大变样，农村人居环境提升成效显著，基本高标准建成了“美丽家园 ”。

推进乡村产业，“绿色田园 ”提能级。上海都市现代农业发展指数连续5年位居全国第 一，农业现代化建设在全国处于“排头兵”地位。全市农村承包土地流转率、农业科技进步贡献率、地产农产品绿色食品认证率位居全国前列。牢牢把握都市现代绿色农业功能定位，通过优化农业生产力布局、提升物质技术装备水平，培养新型农业经营主体，构建农业社会化服务体系，强化农业招商引资等，促进了都市农业转型升级。农业科技支撑方面取得显著成效，如“水稻遗传资源的创制保护和研究利用” 获国家科技进步一等奖等。实施了农业高质量发展行动计划，聚焦打造绿色田园先行片区。乡村新产业新业态蓬勃发展，构建了彰显上海特色、体现乡村气息、承载农村价值的现代乡村产业体系，乡村民宿、休闲旅游呈现蓬勃生机活力。农村创新创业加速推进，围绕手工文创、农村康养、亲子采摘、休闲文旅等方向，涌现出一批创新性强、适用面广、成功率高、 示范性好的创新创业项目，成为引领乡村产业转型升级的新风向。

提升农民福祉，“幸福乐园”稳根基。共同富裕是广大农民的期盼和向往，是乡村社会发展的群众基础。上海以高水平建设“幸福乐园”为目标，通过提高农民收入、养老水平， 深化农村综合帮扶、促进农民就业创业、提升乡村治理水平、提升农村公共服务等手段，使 农民获得感不断增强。通过助老、助医、助学、助残等措施，对全市生活困难农户实现精准 帮扶全覆盖。在促进农民就业上，建立健全了城乡一体的公共就业服务体系，出台了农民跨区就业补贴、低收入农户专项就业补贴、离土农民就业专项计划等政策，累计培育新型职业农民2.6万余人。形成《上海市乡村治理规范化水平评价指标体系（村级）》, 培育了一批乡村治理先进典型。

问题短板

上海城乡发展不平衡问题依旧突出，乡村在环境风貌、产业结构和实力水平等方面与国际化大都市形象不尽匹配，是上海现代化建设的短板。对标农业强、农村美、农民富的发展目标仍然存在不少问题 。

乡村发展的资源要素瓶颈仍然突出。发展所需的资源要素仍然难以得到满足，乡村难以实现角色转型与功能升级。其中，乡村发展所需的资源要素受到制约，仍然是所有问题的重中之重。一是乡村人才振兴基础不牢固，由于待遇、住房、户籍和公共服务享受等问题，导致农村地区对人才的吸引力不强。二是乡村产业发展用地保障不到位，尽管早已出台了一系列乡村振兴用地政策，但有些地区没有落实好。三是乡村产业的资本投入不解渴，金融机构集聚、要素齐全的地域优势尚未得到充分发挥，农村金融产品投入形式单一，地方风险担保体系尚未形成，风险分散机制不完善。

乡村发展的内生动力仍然不足。推进农业农村现代化必须调动并整合各方力量资源, 建立内外结合、多元互动的长效驱动机制。然而，上海乡村发展的内生动力普遍较弱，造血能力还不够强。一是产业发展动力尚显不足，农业的质量效益和竞争力不强，城市核心功能亦尚未真正向“镇域”布局，没有发挥出镇域丰富的功能。二是农业从业人员素质不高，上海农村空心化与老龄化问题突出，经营主体普遍反映招工难，现有劳动力素质难以适应农业现代化需求，“谁来种地”的矛盾日益突出。三是集体经济高质量发展仍有差距，具体问题包括发展共识有待提升、法律政策有待健全、土地资源的硬约束突出、集体经济发展模式粗放单一、集体收入来源有限等。

农业设施装备仍然存在短板。上海拥有全国最优质的科技资源平台，但农业科技发展动力不足，现代设施装备水平不高，对发展的支撑和引领能力仍然较弱。主要问题包括农业科技引领产业发展能力较弱，企业创新能力不足；农业企业研发意愿不强，研发投入强度整体偏低；现代农业设施装备水平不高，单位土地产出效率有待提高。

乡村建设品质仍然不够高。上海乡村风貌整体仍然有待提升，村域间差距显著，尚未形成和谐统一而又错落有致的田园风貌，也未能体现国际大都市郊区多元、现代的乡村生活品质。主要问题包括村庄建设的普惠性不强，发展不平衡问题突出；村民居住条件亟待改善，村民翻建房屋意愿强；乡村尚未形成高品质的生活方式，与国外大都市乡村相比差距明显；乡村生态价值尚未充分转化为经济价值，农业绿色发展程度不高。

农民财富积累机制仍然较弱。共同富裕是形成社会主义城乡关系的终极目标，是社会和谐发展的重要基础，但上海目前的城乡收入差距仍然显著，农民增收存在结构性问题。主要问题包括城乡居民收入差距绝对值不断扩大、农民财产性收入占比仍然偏低、老年农民保障水平低。

对策建议

作为国际大都市，上海有基础、有条件， 也有能力率先基本实现农业农村现代化，不仅要让乡村成为上海城市核心功能的承载地，还要将其打造成为城市核心竞争力的新支撑。

重新审视城乡关系，大力推动城乡融合发展。上海城市化率已经达到了89.3%，乡村的资源要素却仍继续向城市集中，这显然不合理。应牢固树立“农业农村优先发展”的政策导向，积极遵循城乡发展规律，大力推动城乡空间协同、产业融合、要素循环、基础设施和公共服务均等化。

一是进一步提高思想认识。立足上海超大城市特点，把工业和农业、城市和乡村作为一 个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。现阶段，要克服惯性思维、传统观念，扭转从农村单向获取资源要素的做法，全面落实农业农村优先发展总方针，更多从社会保护的底层逻辑出发，真心实意缩小城乡收入差距，真金白银投入乡村振兴，真抓实干破解乡村发展难题。

二是优化城乡空间体系和功能布局。纽约、伦敦、巴黎、东京等国际大都市的乡村，都具有生产、生态、生活、体验、休闲等多重功能，是大都市区不可分割的组成部分。借鉴国际先进经验，上海应坚持系统谋划，强化“中心城区—新城—重点镇—中心村”四级城镇体系，让市郊乡村成为上海发展的战略空间。

三是把新市镇作为城乡融合发展的重要切入点。明确新市镇发展定位，使其成为服务农民的区域中心、疏解城市核心功能的重要载体、提升城市能级的战略空间，引导各镇按照自身区位、产业等特点错位发展。以集成改革促新市镇发展，赋予特大镇同人口和经济规模相适应的管理权，按照相同规模城市的市政标准建设和发展。设计促进城乡融合发展行动方案，制定城市核心功能向乡村转移清单；通过实行差别化的地价、税收与财政补贴等政策手段，推进土地、资本、科技、人才、公共服务等资源要素逐步有序向郊区乡村倾斜输入，促进城乡经济均衡发展。

深化农业农村改革，强化乡村发展内生动力。针对农业农村发展思想认识、资源要素、体制机制等瓶颈 ，强化农业农村的改革，市级有关部门尽可能向涉农区政府授权或充分听取涉农区意见建议，给基层放权，为乡村发展松绑，实现共同富裕。

一是进一步探索农村土地制度改革。逐步建立城乡统一的建设用地市场，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，激发农村土地资源活力。在城乡规划中秉持刚性与弹性相结合的管理方式，赋予农村建设用地更多的兼容性，以满足农业农村发展的实际需要。盘活农村房屋资源，让农村闲置房屋资源有更加灵活的使用方式，满足乡村多元需求。

二是进一步完善乡村人才振兴机制。乡村振兴靠科技、靠产业。改变“汗水农业”的传统印象，发展现代农业，对青年农业人才的呼唤尤为迫切。市人才部门要对标实施乡村振兴战略需要，评估乡村人才供求总量和结构，细分乡村人才供求缺口，遵循乡村发展规律和人才成长规律，认真研究青年农业人才诉求，深化人才培养、引进、管理、使用、流动、激励等制度改革，引导各类人才向农村基层一线流动，让农村的机会吸引人，让农村的环境留住人，切实为乡村人才振兴提供保障。不能将农村锻炼仅作为培养干部人才的平台或跳板，而要让青年人才真正感受到农业农村大有可为，自己的事业在农村。

三是进一步激活集体经济发展动力。把发展壮大农村集体经济作为“一把手工程”，支持集体经济组织参与“五个新城”建设等重大战略。调动农民参与集体经济发展的积极性， 探索各种途径让有能力的农民带动村集体经济合作社发展。针对集体经济组织成员，制定集体资产权利人转移规则，切实理顺集体资产产权关系，提高集体经济收益分红，提升农民财产性收入。

聚焦科技赋能，助力乡村产业振兴。科技创新是农业从“剩余价值” 范式向“品质+科技+附加值”范式转变的核心推动力。调研发现，北京借鉴“金三角”战略合作模式，打造高水平农业科技平台，对推进农业产业升级、促进科技创新成果转化产生显著效益，值得上海学习借鉴。

一是提升农业科技创新策源能力。充分发挥企业在科技创新体系中的主体作用，注重引进培育具有世界影响力的农业科技创新型企业，鼓励创新型农业企业建立地区总部或研发中心，引导并支持涉农企业加大研发投入。鼓励产学研合作突破行业关键核心技术，支持以企业为主体构建创新联合体，由企业牵头承担重大项目，破解产业发展难题 。

二是提升农业科技资源整合能力。聚焦农业科技新赛道新领域，围绕产业链部署创新链，高效配置资金链、人才链，加强一二三产融合创新。集聚高校、科研院所、企业的资源优势，组建 涵盖农业全产业链的创新联合体协同攻关，提高自主创新能力，实现科技创新同农业产业发展的无缝对接，争取在农作物育种、基因编辑、合成生物、细胞工厂等方面取得新突破，在农业新品种、农业智能装备、智能渔船渔具等领域形成一批具有自主知识产权的技术产品，获得一批重大科技成果。

三是提高都市现代农业设施装备水平。把发展高科技、高品质、高附加值现代设施农业作为新时代新征程全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的重要抓手。积极推动智能温室、 植物工厂和集约化畜禽养殖，加大智能化农机装备研发及试验应用，加快蔬果生产“机器换人”步伐，完善农机购置与综合应用补贴政策，加强宜机化高标准设施菜田建设等。并通过投资补助、贷款贴息、专项债券、设立基金等多种方式加大投入，推进现代设施农业发展， 提高上海农业整体竞争力。

调整规划思路，提升乡村建设品质。借鉴欧美日等发达国家与地区乡村振兴经验，认真学习浙江“千万工程”的经验做法，不断提高上海乡村建设品质，为上海高质量发展，创造高品质生活奠定基础。

一是优化城乡空间总体规划，提高对各类村庄资源供给的均衡性。通过空间规划引导产业、人口向郊区布局。立足将上海乡村打造成为城市功能新支撑，综合不同产业、居住形态特征进行规划定位。从上位规划层面明确村庄的定位，发挥特色保留村的文化保育、旅游康养功能，挖掘平移村的特色产业功能。

二是提升乡村民居住房质量，提高村民生活水平。调研显示，村民普遍有意愿翻建房屋，改善居住条件和环境。 建议调整完善相关政策，维护好农民权益，支持农民改建、翻建老旧房屋，与此同时出台相应的引导性文件，为村民提供建房指导，促使乡村民居各有特色且和谐有序。要加快示范村建设步伐，全面提升创建的速度，扩大覆盖面，让更多农民、更大范围地区早日具备现代生产生活条件。同时，尽快明确规划不保留村的撤并时间表与路线图。优化 提升农村人居环境，补足乡村建设短板。从尊重农民意愿出发 ，建议审慎推进集中上楼居住。

三是推动城乡公共服务均等化，促进基本公共服务普惠共享。根据农村地区人口结构和布局特征，制定农村地区的公共服务设施专项规划，引导优质资源通过委托管理、对口支援等形式在农村地区布局，不断提高上海农村地区商业、文化、体育、教育、医疗卫生、养老等设施的配置水平。

四是创新“生态资源”多元转化，变生态“高颜值”为资产“高净值”。谋划生态补偿机制，建立生态资产核算和评估制度，将农业农村生态资源纳入碳汇交易平台。对农林用地以及水源地生态资源进行精细化管理，重塑高品质农林景观，导入绿色产业，促进具有地域特色产业振兴和生态资源保育互动，形成长效维护机制。

加强政策保障，鼓励社会资本下乡。社会资本的参与是乡村产业发展实现可持续、有生命力的关键。要推动政府职能由管理向服务转变，为企业下乡提供更多支持。

一是强化政策支持引导，构建稳定共赢的营商环境。加大涉农财政投入，简化资金使用流程，赋予基层更大自主权。强化产业扶持和公共服务体系配套，立足破除障碍、防范风险， 赋予企业平等的市场主体地位，构建系统性、常态化的政策支持体系。明确政策稳定预期， 给企业家吃下一颗“定心丸”，以稳定、公平、透明、可预期的营商环境，激发民营企业参与乡村振兴的动力。

二是拓展资本投入形式，促进村集体与社会资本形成良性利益联结机制。拓展国有资本和民营资本投入农业农村的领域，建立社会资本投资农业农村指引目录，支持国有企业和社会资本以市场化方式设立乡村振兴基金。完善政策性农业信贷担保体系，引导金融机构用足用好支农政策工具，加大涉农信贷支持力度。切实促进农业保险产品转型升级，建立符合国家政策导向的农业收入保险体系，提升农业从业者的积极性和创造力。构建更加稳定高效的利益分配、保障和调节机制、引导社会资本与村集体形成良性互动。

分类精准施策，提高农民收入水平。提高农民收入，实现共同富裕，是农业农村现代化的核心目标。由于各类农民情况不同，应通过分类施策，扎实开展农民收入跨越行动。

一是出台农民增收扶持政策。支持农民开展家庭式接待、民宿经营等，增加“庭院经济” 收入。持续加强各类职业技能培训，大力发展乡村非农产业，帮助有就业意愿的农村富余劳动力实现更充分的就业。积极稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，完善集体经营性建设用地入市后的收益分配机制，让农村集体经济和农民共享收益。提高闲置宅基地利用率， 建立健全全市统一的信息数据库和管理系统，引导和鼓励各涉农区盘活农村宅基地和房屋资源用于产业发展。

二是助力农业新型经营主体发展壮大。稳定农业生产补贴，健全农业生产支持政策体系， 通过政策兜底助力提升农业生产收益，有效发挥政策在“保产量”与“优结构”间的杠杆作用，多举措提升农业生产经营主体的积极性。培育新型农业经营主体，推进规模化种植（养殖）、标准化生产、产业化经营，积极发展经营主体招商引资服务、职业农民培育服务、现代化生产服务。培育高水平农业带头人，创新农业新业态，打造一批高端现代农业项目 。

三是提高农民养老补贴。针对老年农民设置“长者津贴”，根据不同年龄段、不同收入水平的农村老年人制定津贴标准，重点对低于全市最低生活保障线的农民进行补贴，使老年农民的综合收入水平接近或达到“镇保”养老金水平。调整完善城乡居民养老保险办法，鼓励多缴多得、长缴多得。借鉴城镇职工养老保险专项增加机制，对高龄人群、特殊贡献人群再增加养老金。进一步提高对有意愿就业的低龄老年农民（60岁—70岁）的就业支持。

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